刘志铭：界定政府经济职能 厘清政府与市场关系

 

　　近日国务院批转了《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中在改革的总体要求中提出“正确处理好政府与市场的关系”，李克强总理也在多个场合提出要“理顺政府与市场的关系，减少政府对微观经济干预”。

 

笔者认为，这一点是深化经济体制改革中至关重要的内容。尽管我国明确提出建立社会主义市场经济体制已经20年了，但对于市场经济下政府与市场关系的认识仍然存在许多误区，在关于政府微观经济干预的问题上尤其如此。我国在讨论政府干预时，常常将之简单地归纳为“宏观调控”，这造成了理论上的混乱。在我国体制转轨过程中，这种理论上的混乱已经造成了实践中政府在加强宏观调控的口号下对微观经济的过度干预。因此，对政府经济职能进行严格的界定和划分，仍显得十分重要。

　　对政府经济职能进行分解的意义

　　众所周知，宏观调控已成为现代市场经济的内在要求。自二战后以来，市场经济国家都自觉加强对宏观经济的调控，而对宏观调控之外的其他政府干预方式，则是有区别、有限制地加以采用。对曾长期实行计划经济而历史上又没有存在过成熟市场经济的我国来说，如将宏观调控与国家干预混同，把加强宏观调控置换为加强国家干预，就有可能引致政府对经济的过度干预从而形成扭曲变形的市场经济。这正是当前我国经济发展中的一大困境。尽管我国在市场化改革进程中已经将政府从很多微观经济职能中解放出来，但“加强宏观调控”在很多场合有意无意地被滥用，成为过度规制和政府随意干预的护身符。一方面，政府对微观经济活动的干预实际上严重干扰了市场秩序，与市场经济发展的要求背道而驰；另一方面，“加强宏观调控”也常常成为一些政府部门搞大规模的“设租”以谋取私利的“保护伞”。因此，将宏观调控与政府对微观经济的干预区别开来极为重要。

　　政府经济职能的分解：微观经济干预与宏观经济调控

　　在市场经济条件下，我们可以将政府的经济职能简要归纳如下：（1）以保持经济稳定为目的的财政和货币政策；（2）提供公共物品的政策；（3）应对垄断的政策；（4）主要以处理具有自然垄断为目的的规制政策；（5）处理外部不经济和外部经济为目的的规制政策；（6）处理信息不对称的规制政策；（7）产业政策，包括产业鼓励政策、产业结构政策和科技振兴政策等。

　　以上七项政府公共经济政策中，可分为与宏观经济有关的政策（1）和与微观经济有关的政策（2）—（7），其中（1）为通常所说的宏观经济调控，其调控对象是经济中的总量，如总供给、总需求及价格水平、就业等；（2）—（7）是政府对微观经济的干预，其作用的对象是微观经济活动，其中（2）是公共供给政策，（3）—（6）都是与市场机制失灵有关的微观规制。对于（7）产业政策，国内外学者往往将之与财政政策和货币政策一道，归结为是宏观调控的内容之一。其实，产业政策就其本质来讲，是政府采取措施干预资源在产业之间的分配，产业政策的作用客体或对象是社会经济整体中的特定的某个（些）行业、部门甚至是某个企业，属于微观经济的范畴。从这一角度看，产业政策应该是政府微观经济干预的一种方式，尽管它的作用效果可能会波及整个宏观经济。

　　总之，从公共经济政策的角度，大致可将政府职能划分为宏观经济调控和微观经济干预，而后者又包括公共供给政策、微观规制政策和产业政策。这样的划分，边界清晰，易于操作。更重要的是，对于政府来说，可有区别地行使不同职能，避免角色的越界和错位。

　　合理界定政府微观经济干预的边界

　　合理界定政府微观经济干预的边界，对于构建政府对市场经济的治理结构，从而有区别地实施不同政府干预行为至关重要。
　　（一）微观规制与宏观调控。宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运动所进行的“控制”或“调节”，是政府通过调整其所掌握的某些经济变量来影响经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为，并为市场机制有效配置资源创设良好的外部环境；而微观规制是政府针对微观经济层面市场失灵而制定的政策和法律制度。由于宏观调控预期效果的实现有一定的微观基础，宏观调控效果往往也依赖于微观规制的功能实现。
　　（二）产业政策与宏观调控。一些学者认为产业政策是宏观调控的方式之一，理由是产业政策的目标一般是要实现产业结构的协调或升级，而产业结构是关乎国民经济全局的。事实上，判断一种政策属于宏观调控还是微观干预的标准，应该是其作用的对象。产业政策作用对象是特定行业和部门，是政府按既定目标向这些部门配置资源，体现的是政府对微观经济的干预；宏观调控作用的对象是经济总量，并未直接涉及微观领域的资源配置。从作用方式看，产业政策属于供给政策，是政府从供给角度对行业、部门采取一定的经济手段进行扶持或抑制；宏观调控则是政府从总需求角度对经济总量进行“微调”，以“熨平”短期经济波动或促进增长。从时间效力看，某个产业的成长或一定产业结构的形成，往往需要较长时间，因此，产业政策是一种中长期政策，而宏观调控则是典型的短期政策。
　　（三）微观规制、公共供给政策与产业政策。作为微观经济干预三种形式的微观规制、产业政策和公共供给政策之间的关系更为复杂。首先，三者具有一些共同点，如作用对象是相同的，即都是特定的行业、部门，；其次，三者都是政府为改进资源配置效果进行的干预方式，且其影响方式不同于市场调节，但也存在重大差异。微观规制和公共供给政策发生作用的领域只是那些市场机制不能发生作用的特定产业部门，其作用性质是弥补市场的缺陷，而实践中的产业政策大多数是政府按主观设计的产业结构来分配资源，其作用性质是干预市场对资源的配置。前两者是市场经济的内在要求，而现实中大多数产业政策，则是外在于市场机制的，所作用的范围大多属于市场可自发调节的领域，因而产业政策作用范围的扩大，通常意味着市场调节领域的缩小。

 

（作者系华南师范大学华南市场经济研究中心教授、博士生导师）